المثبتات العصبية للسياسة الخارجية الأمريكية: نظرة فاحصة على العديد من الأخاديد التي علِقَ فيها صناع السياسة الأمريكيون حالياً
بقلم ستيفن إم والت، وروبرت ورينيه بيلفر*
ترجمة: رمضان أحمد
إن الدول الغنية والقوية مثل الولايات المتحدة قادرة على فعل نفس الأشياء مراراً وتكراراً، حتى عندما لا تؤدي هذه الأشياء وظيفتها، من دون مواجهة عواقب فورية ووخيمة. فالبيت الأبيض من الممكن أن يتغير، ويمكن لمن هم في رأس السلطة أن يأتوا ويذهبوا، ومن الممكن أن تندلع أزمات جديدة دون سابق إنذار، ويتم سحب نفس الردود البالية من الدرج، ونفض الغبار عنها، ووضعها موضع التنفيذ مرة أخرى. وفي بعض الأحيان تكون الأساليب المألوفة راسخة بعمق لدرجة أنها تصبح انعكاسية تقريبًا: نادرًا ما يشكك فيها الذين هم في هرم السلطة، ويواجه المنشقون معركة شاقة إذا حاولوا إقناع رؤسائهم بفعل شيء مختلف. وفي الحالات القصوى، لا أحد يشكك فيها. إنها السياسة الخارجية على طيار آلي.
أنا لا أسعى للحصول على وظيفة في واشنطن، مما يجعلني حراً لأطرح أسئلة حول بعض هذه الردود المكررة. فيما يلي أربعة من أسئلتي المفضلة الحالية:
1. لماذا نستمر في التفكير بأننا نستطيع شق طريقنا نحو النصر؟
ولأكثر من قرن من الزمان، ظل المدافعون عن القوة الجوية يزعمون أن من الممكن استخدامها لمعاقبة المعارضين وإجبارهم على قول “عمِّي”. ولأن الولايات المتحدة وإسرائيل وروسيا وعدد قليل من الدول الأخرى يمكنها استخدام القوة الجوية مع الإفلات من العقاب تقريبًا في بعض الأماكن (على سبيل المثال، غزة وأوكرانيا واليمن)، فإنهم يستمرون في التفكير في أن إسقاط القنابل، أو شن ضربات بطائرات بدون طيار، أو إطلاق رحلات بحرية والصواريخ على خصومها ستقنع الجهة المستهدفة برفع الراية البيضاء والقيام بكل ما يطلب منهم.
أتمنى لو كان ذلك صحيحاً. في الواقع، كما أظهر روبرت بيب وآخرون بشكل مقنع، فإن القوة الجوية نادراً ما تكون أداة جبرية فعالة. إن قصف ألمانيا واليابان بالمتفجرات التقليدية أو المواد الحارقة لم يدفع قادتهما إلى الاستسلام، كما أن حملة القصف القسري الضخمة التي شنتها الولايات المتحدة ضد فيتنام الشمالية لم تقنع هانوي بالتخلي عن حملتها لتوحيد البلاد. فالهجمات الجوية الإسرائيلية المتكررة على لبنان وغزة لم تقنع حزب الله أو حماس بإلقاء أسلحتهما، ولم تقلل من رغبة الفلسطينيين في إقامة دولتهم. وإذا كان هناك أي شيء، فإن مثل هذه الإجراءات لم تؤدي إلا إلى تعزيز العزيمة لدى هؤلاء. ولم تقنع حملة القصف التي شنتها المملكة العربية السعودية في اليمن الحوثيين بالاستسلام، كما أن الهجمات الروسية على المدن الأوكرانية لم تقنع كييف بالاستسلام أيضاً. قد تنظر إلى الحملة الجوية التي شنها حلف شمال الأطلسي ضد صربيا عام 1999 خلال حرب كوسوفو باعتبارها قصة نجاح نادرة للقوة الجوية، إلى أن تكتشف أن الزعيم الصربي سلوبودان ميلوسيفيتش حصل في نهاية تلك الحملة على صفقة أفضل مما عرض عليه قبل أن تبدأ القنابل بالسقوط.
إن القوة الجوية أداة قسرية سيئة لسببين رئيسيين. أولاً، على الرغم من التحسن في الإنتاجية والدقة والمراقبة، فإن القوة الجوية التقليدية لا تستطيع أن تركع المجتمع وتجبره على الإذعان. هناك ببساطة طرق كثيرة للغاية أمام الخصوم للتكيف والصمود. أنظر إلى غزة: فهي جيب صغير مكتظ بالسكان وتستطيع إسرائيل أن تقصفه بحرية كما تشاء، ولكن إسرائيل ما زالت غير قادرة على القضاء على حماس بهذه الطريقة، وجهودها الرامية إلى تحقيق هذه الغاية تلحق ضرراً لا يوصف بصورتها العالمية. ثانياً، إن إسقاط القنابل على الناس لا يولد الرغبة في الانصياع، بل يولد روح المقاومة والرغبة في الانتقام.
أنا بالتأكيد لا أقترح أن القوة الجوية ليس لها قيمة عسكرية. عندما تقترن القيادة الجوية بقوات برية أو بحرية قوية، يمكن أن تساعد البلدان على الفوز في الحملات العسكرية التقليدية على الأرض أو البحر وتمكنها في النهاية من فرض إرادتها على الخصم المهزوم. ما لا يمكن فعله هو تحقيق هذا الهدف في حد ذاته. ويتعين على القادة الذين يمتلكون قوات جوية قوية تحت تصرفهم أن يكفوا عن التفكير في أنها توفر وسيلة سريعة ومنخفضة التكلفة وفعالة للغاية لإقناع المعارضين بالاستسلام. لكن أتمنى حظاً سعيداً لمن يقنع أي شخص في واشنطن أو القدس أو موسكو بذلك هذه الأيام.
2. كم مرة يجب علينا “استعادة الردع”؟
فعندما تستخدم الدول القوية القوة ضد خصم ارتكب شيئاً لا يعجبه، كثيراً ما يزعم المسؤولون أن هدفهم يتلخص في “استعادة الردع”. وقد أعلن المسؤولون الإسرائيليون أن هذا هو هدفهم في مناسبات عديدة على مر السنين، كان آخرها في أعقاب هجوم حماس في 7 أكتوبر/تشرين الأول. وبالمثل، فإن السياسيين الأمريكيين الذين يسعون إلى تبرير استخدام القوة يرون بشكل روتيني أنه من الضروري استعادة الردع ضد إيران أو روسيا أو الحوثيين، أو أي شخص آخر قد يفعل شيئًا نعترض عليه.
خذ في بالك: لا يوجد شيء خاطئ جوهريًا في هذا الهدف. إذا قام الخصم بشيء غير مقبول لأنه قلل من عزمك أو قدراتك واستنتج خطأً أنه يمكن أن يتصرف مع الإفلات من العقاب، فقد يكون من المناسب إثبات أنه أخطأ في التقدير. ولكن إذا وجدت دولة ما نفسها مضطرة لاستعادة الردع على أساس منتظم، فيتعين عليها أن تأخذ في الاعتبار احتمال ألا تؤدي ردودها إلى التأثير المقصود. كحد أدنى، فإن الحاجة إلى الاستمرار في معاقبة شخص ما لاستعادة الردع، تخبرك بأن ضربهم في الماضي لم يغير حساباتهم للتكاليف والفوائد بالطريقة التي تريدها. وربما يؤدي ذلك إلى تفاقم المشكلة، إما عن طريق تأجيج رغبة الخصم في الانتقام أو عن طريق زيادة حاجته إلى إظهار أنه لا يمكن تخويفه. يعد التحدي في مواجهة العقوبة المتكررة مؤشر جيد على أن الخصم لديه دوافع عالية، ويجب على الدول التي تستمر تهديداتها الرادعة بالفشل (وبالتالي الاستمرار في الحاجة إلى استعادتها) أن تسأل نفسها عما إذا كانت هناك طريقة أخرى لتقليل دوافع الخصم لتحدي الوضع الراهن. فهل من المعقول أن يكون هناك نوع من التسوية قد يكون له دور أفضل في نزع فتيل المشكلة من جولة أخرى من العنف غير المجدي وغير الفعّال؟
3. هل تستطيع الولايات المتحدة أن تعترف أخيراً بأن كوريا الشمالية لن تتخلى عن أسلحتها النووية؟
إن كوريا الشمالية تشكل مشكلة شائكة بالنسبة لكوريا الجنوبية والولايات المتحدة، بل وحتى في بعض الأحيان بالنسبة للصين. لقد اضطرت الإدارات الأميركية المتكررة إلى إيلاء اهتمام أكبر لبيونغ يانغ أكثر مما أرادت على الأرجح، وكان جزء كبير من مخاوفها يتركز على برنامجها النووي. وحاولت إدارة كلينتون إقناع الزعيم السابق كيم جونغ إيل بالتخلي عن الأسلحة النووية من خلال الإطار المتفق عليه عام 1994، ولكن لم يلتزم أي من الطرفين بتعهداته في الصفقة وانهار الاتفاق في نهاية المطاف. وأجرت كوريا الشمالية أول تجربة للأسلحة في عام 2006، ويعتقد أنها تمتلك ترسانة ربما تتراوح بين 40 إلى 50 رأسًا حربيًا اليوم.
وتريد كوريا الشمالية الأسلحة النووية لأنها تشكل الضمانة المطلقة ضد الجهود التي تقودها جهات خارجية للإطاحة بعائلة كيم. ومن الصعب أن نفكر في مزيج من سياسة العصا والجزرة قد يقنع زعماءها بالتخلي عن هذه الحماية القوية، إلا أن “نزع السلاح النووي” في كوريا الشمالية يظل الهدف الرئيسي لسياسة أميركا. وبعبارة أخرى، فإن الولايات المتحدة ملتزمة رسمياً بهدف بعيد المنال، الأمر الذي لا يمكن إلا أن يقيد الجهود الرامية إلى تطوير نهج أكثر فعالية لهذه المشكلة المتكررة. ورغم أن الخبراء المعتمدين دعوا الولايات المتحدة وشركائها الإقليميين إلى قبول حقيقة الترسانة النووية التي تمتلكها كوريا الشمالية، إلا أن السياسة الأميركية ما زالت عالقة. ألم يحن الوقت بعد للاعتراف بالواقع وبناء سياسة الولايات المتحدة على الاعتراف بأن كوريا الشمالية من المرجح أن تتخلى عن ترسانتها النووية كما لو تفعل الولايات المتحدة؟
4.هل ستتوقف الولايات المتحدة يوماً عن الإفراط في استخدام العقوبات الاقتصادية؟
أتساءل أحياناً ما إذا كانت هناك آلة مدفونة في مبنى غامض في واشنطن تقوم بمسح وكالات الأنباء، وتحدد هوية من يهاجم المسؤولين الأميركيين حالياً، ثم تصدر قائمة من العقوبات الاقتصادية لفرضها على الأشخاص المسؤولين عن إزعاجهم. أنا أمزح بالطبع، ولكن عندما يغضب صناع السياسة في الولايات المتحدة من شخص ما ويريدون فعل شيء ما، فإن ملاذهم الأول هو تجميد بعض الأصول الأجنبية، أو تقييد التجارة، أو حرمان العدو من الوصول إلى الأسواق المالية العالمية، أو الحد من قدرة بعض المسؤولين الأجانب على السفر. لقد أصبحت العقوبات هي التحرك الأمثل عندما لم تعد القوة خياراً جذاباً، حتى عندما يعلم الجميع أنها لن تغير سلوك الجهة المستهدفة على الإطلاق.
وكما هو الحال مع القوة الجوية، فإن العقوبات المصممة بشكل مناسب من الممكن أن تساعد أي دولة على تحقيق بعض أهداف سياستها الخارجية. ففي زمن الحرب، على سبيل المثال، قد تؤدي عمليات الحظر وغيرها من أشكال العقوبات إلى إضعاف الخصم والحد من قدرته على القتال، رغم أنها نادراً ما تخلف تأثيرات حاسمة، ومن المؤكد أنها لا تنجح بسرعة. وكما أظهرت الدراسات العلمية الدقيقة، فإن الخوف من العقوبات المستقبلية قد يقنع بعض الجهات المستدفة بعدم فعل شيء ما، ولكن إذا مضوا قدماً وتحدوا التهديد بالعقوبات، فهذا يعني أنهم توقعوا الضغوط وكانوا على استعداد لدفع الثمن. فالعقوبات عادة ما تكون بطيئة للغاية ويسهل التهرب منها إلى الحد الذي يجعل الخصوم العازمين يغيرون سلوكهم، ومع ذلك فإن صناع السياسات في الولايات المتحدة يصرون على تطبيقها دون أن يكلفوا أنفسهم عناء التفكير في ما إذا كانت ستنجح. ما زلنا ننتظر انهيار النظام الشيوعي في كوبا بعد 65 عامًا من العقوبات، وهو ما يخبرك بكل ما تحتاج إلى معرفته حول فعالية العقوبات كأداة قسرية.
كما لاحظت على الأرجح، هناك خيط مشترك يمر عبر قائمة أسئلتي. ونظراً لأن الولايات المتحدة لديها الكثير من الأدوات التي يمكنها استخدامها للضغط على الآخرين، فإن هناك ميلاً قوياً لاستخدام واحدة أو أكثر من هذه الأدوات عند أول علامة على وجود مشكلة. نحن نقرر ما نريد من الآخرين أن يفعلوه (أو لا يفعلوه)، ونبلغهم بمطالبنا، ثم نبدأ في تصعيد الضغوط أو العقوبة على أمل أن يستسلم الجانب الآخر. ومع ذلك، نادراً ما ينجح هذا النهج، لأننا عادة ما نطلب من الآخرين تقديم تنازلات كبيرة، ولأن ممارسة الضغط يمنح الخصوم المزيد من الأسباب لمقاومتنا. ففي نهاية المطاف، إذا استسلمت حكومة أجنبية أو جماعة متمردة بمجرد أن تسقط واشنطن بعض القنابل أو تفرض بعض العقوبات المالية، فما الذي يمنع المسؤولين الأمريكيين من إصدار مطالب إضافية في وقت لاحق؟
إن اعتمادنا المفرط على الأدوات القسرية وتمسكنا العنيد بأهداف بعيدة المنال يشكلان عقبتين كبيرتين أمام السياسة الخارجية الأمريكية الأكثر فعالية. وبدلاً من إقناع الآخرين بفعل ما نريده مع الحد الأدنى من اللجوء إلى التهديدات والضغوط – وهي المهمة الأساسية للدبلوماسية – تأمل واشنطن أن تسمح لها أدواتها المكونة من أدوات قسرية بتحقيق مرادها دون الاضطرار لتقديم تنازلات كثيرة، هذا إن قدمت على الإطلاق. إن فهم الآخرين ومحاولة التوصل إلى حلول مقبولة للطرفين أمر صعب ويستغرق وقتاً طويلاً، في حين أن فرض المزيد من العقوبات أو إرسال صاروخ توماهوك أمر سريع وسهل، ويجعل المسؤولين يبدون حازمين. ولسوء الحظ، فإن نهج “قبول الأمر أو رفضه” هذا لا يمنح الخصوم سببًا كافيًا لعقد صفقة، بل يمنحهم سببًا أقل للالتزام بأي صفقة قد نتمكن من فرضها عليهم. إذا كان الأميركيون يريدون من قادتهم أن يفكروا قبل أن يتصرفوا، فقد حان الوقت للبدء في طرح بضعة أسئلة أخرى عليهم، والإصرار على تقديم إجابات أفضل.
يبدو الجزء الأول من هذه الجملة غير واضح بعض الشيء من الناحية الواقعية، حيث أن الاقتراح المبدئي للاتفاقية طرحه كيم إيل سونغ. وافقت الولايات المتحدة بشكل عام على هذه الشروط الخاصة باتفاقية عام 1994 لأن كيم الأب توفي في يوليو (قبل التوقيع على الاتفاقية في أكتوبر)، وكانوا يعتقدون أن النظام الكوري الشمالي سوف ينهار في أي لحظة. يشير هذا أولاً إلى أن السيدة كلينتون كانت تتفاوض مع إيل سونغ، ثم أنهت هذه الشروط في وقت لاحق مع كيم جونغ إيل، الذي وافق في البداية على وقف التقدم النووي (ربما استمر سراً في مثل هذه التجارب بغض النظر عن ذلك)، ولكن يبدو علناً أن الولايات المتحدة تفشل من ناحيتها في الاتفاق وهو ما دفع كوريا الشمالية إلى التخلي عن الاتفاق بالكامل.
بقلم ستيفن إم والت، كاتب عمود في مجلة فورين بوليسي وروبرت ورينيه بيلفر أستاذ العلاقات الدولية في جامعة هارفارد. تويتر: @stephenwalt.